У нас не государство для народа, а народ и страна для чиновников... Или еще раз о реформе государственного управления в Таджикистане.

В Таджикистане уже более десяти лет (с 1999 года) продолжается реформа государственного управления. За это время было написано много интересных аналитических отчетов. Консалтинговые компании и дорогие консультанты международных организаций произвели на свет тонны отчетов, которые в основной своей массе успешно легли на полки соответствующих управлений аппарата президента, министерств и ведомств страны. Очевидно, что прекрасно разработанные стратегии и модели реформы функционирования госсектора на основе «западных» моделей, нового типа госслужащего, образованного, компетентного и ставящего интересы страны и народа намного выше своих личных узкоамбициозных целей и задач, никак не сошлись с реалиями настоящей системы госвласти в стране, построенной на принципах клановости, непотизма и непрофессионализма. Люди, ранее не имевшие опыта госслужбы, вмиг превратились в министров, а настоящие профессионалы остались за бортом. Это и явилось первопричиной того, почему основа нашего чиновничества, серой массы людей, думающих о том, как украсть и обмануть государство и народ, просто-напросто отвергла современные принципы реформы госуправления. Также, к сожалению, не было смелых и компетентных людей во власти и серьезного проявления политической воли высшего руководства страны, чтобы либо реформировать систему в корне, либо просто заменить балласт непрофессионалов во власти, блокирующих реформу государственного управления.

Согласно анализу ПРООН 2000 года, специфической чертой администраций Центральной Азии явля­лось то, что на уже политизированную систему госуправления легли клановые отношения, приводя к созданию слишком размытой системы. Клано­вость вела к появлению «параллельного мира» в одной системе госуправления, что делало адми­нистративное управление практически непредсказуемым и недоступным для представителей не клана власти.

Вертикаль власти, выстроенная в Таджикистане в годы гражданского противостояния и призванная консолидировать и предотвратить развал страны, в конце 90-х и в 2000-х годах совсем не отвечала требованиям мирового опыта создания оптимальной модели государственного управления, направленного на оказание госуслуг населению и регулирование основных задач экономического, политического, оборонного и стратегического характера.

Вместо этого серая масса безграмотного чиновничества превратила наше молодое суверенное государство в объект наживы и предмет обслуживания своих узкоамбициозных интересов. Получилось, что у нас не государство для народа, а народ и страна для чиновников, которые у нас живут в особом привилегированном «параллельном» мире из ковровых дорожек, праздников и торжеств, детей с цветами и стихами.

В то же время государство успешно проваливает одну реформу за другой, одну за другой основные функции по оказанию государственных услуг населению, включая такие базовые, как социальное обеспечение, доступ к услугам здравоохранения и образования, безопасность и правопорядок, дороги и инфраструктура, неспособно решить ни одну из поставленных задач внешнеполитического характера по налаживанию конструктивных взаимоотношений с соседями, в частности с Россией, например. То немногое, что еще делается, в основном делается на голом энтузиазме последних честных чиновников. Согласно последним отчетам как своих, так и зарубежных экспертов, масштабы коррупции поражают своим размахом, в то время как коррупция воспринимается как неотъемлемая часть системы.

Стратегия и принципы реформы госуправления в принципе хорошо известны и, как у нас всегда бывает, полны добрых намерений и, конечно же, неисполненных деклараций. 

Утвержденная указом президента Республики Таджикистан (№1713 от 15 марта 2006 года) Стратегия реформирования системы государственного управления содержит хороший анализ текущей ситуации и заявляет в принципе правильные задачи реформы.

Говорится о том, что:

(а) разработка и реализация стратегий, программ и планов национального развития недостаточно скоординированы, что не позволяет обеспечить четкую увязку приоритетов, целей, результатов деятельности, разделения труда и ответственности на всех уровнях госуправления;

(б) государство принимает активное участие в хозяйственной деятельности, его регулятивные функции неадекватны развивающимся рыночным отношениям. Развитие рыночной экономики требует сокращения вмешательства госуправления в хозяйственную деятельность и, в конечном итоге, перехода на косвенные рычаги госрегулирования экономической конъюнктуры;

(в) имеют место несовершенство систем внешнего и внутреннего финансового контроля, госзакупок, бюджетно-финансовых процедур, не отлаженная система государственной отчетности, отсутствие прозрачности, низкое качество контроля при значительном количестве различного рода проверок и недейственный механизм наказания за допущение необоснованных проверок;

(г) система госслужбы стоит перед проблемой качественного восполнения своей численности в силу низкой привлекательности государственной службы как работодателя на рынке труда. Повышение эффективности системы госслужбы требует развития профессиональной госслужбы и повышения авторитета государственных служащих. К сожалению, в центральных и местных органах государственной власти до сих пор не поставлены четкие научные предпосылки подбора и расстановки личного состава, подготовки, переобучения и повышения квалификации кадров.

Существуют недостатки во время проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестаций, организации и использования кадровых ресурсов на основе правильного и объективного избрания кадров на государственную службу. В системе управления отмечаются низкий уровень как материальной, так и нематериальной мотивации государственных служащих, отсутствие действенных стимулов для повышения эффективности исполнительской дисциплины и производительности;

(д) функции и полномочия между центральным и местным уровнями госвласти и уровнем местного самоуправления распределены недостаточно четко; административно-территориальное деление не имеет четких объективных критериев. В центральных аппаратах министерств имеется большое число подразделений с дублирующими функциями. Территориальные органы министерств находятся в двойном подчинении - одновременно и у соответствующих центральных аппаратов, и у территориальных администраций. При этом полномочия и ответственность этих органов разграничены недостаточно четко. В результате эффективность работы госорганов на местном уровне снижается. Дублирование функций и полномочий, пересечение компетенций ведут к размыванию ответственности за достижение конечных результатов и последствия принимаемых решений. Местное самоуправление не может обеспечить доступ населения к эффективным, качественным услугам. Деятельность джамоатов, как самого близкого к населению уровня управления, не отвечает принципам местного самоуправления, как указано в Конституции Республики Таджикистан.

Соответственно ставятся задачи по:

1. повышению эффективности управления национальным развитием;

2. совершенствованию системы государственного управления в соответствии с принципами рыночной экономики;

3. повышению эффективности управления государственными финансами;

4. созданию современной профессиональной государственной службы;

5. развитию административно-территориального управления;

6. формированию местного самоуправления, способного предоставлять качественные услуги населению.

Соседи могут помочь и делом…

Теперь давайте спросим себя и чиновников, ответственных за выполнение данной программы: в какой степени были выполнены положения и меры этой стратегии? Как в конечном результате улучшилось качество оказания государственных услуг населению?

И сами же ответим: практически никак.

К сожалению, эта, как и многие другие стратегии с добрыми намерениями (как то: Национальная стратегия развития и вот уже три Стратегии снижения бедности) и прекрасными декларациями, разбилась о рифы плохо разработанной матрицы результатов и плана мониторинга, отсутствия финансирования, непрофессионализма и малограмотной армии чиновничества.

Соответственно, можно сделать вполне резонный вывод: если это правительство в лице всех его чиновников и местных органов власти не способно к эволюционной реформе,  его нужно подвергнуть значительной принудительной реструктуризации с серьезным сокращением состава и функций. Это, во-первых, обеспечит серьезную экономию госсредств, а во-вторых, позволит избавиться от огромного количества ненужных, дублирующих и просто-напросто мешающих функций контроля в отношении частного сектора и простых граждан. Уверен, население вздохнет с большим облегчением и поддержит такие реформы.

Напомним, что в рамках проекта реформы госуправления со стороны Всемирного банка в 2006-2010 годах были подготовлены функциональные обзоры по ряду основных министерств страны. Тогда, отметим, рекомендации по реструктуризации и оптимизации персонала и структуры управлений были просто-напросто проигнорированы. Как и прежде, наши министерства и ведомства перегружены ненужными функциями надзора и контроля, создающими огромное пространство для манипуляций и коррупционного давления. В то же самое время функции разработки стратегического анализа, аналитической работы, регулирования, т.е. там, где нужны мозги, никак не развиты... видимо, потому, что этих мозгов просто нет.

Система и структура каждого управления министерств и ведомств характеризуются некими общими принципами, которые сложно изменить, потому что уровень сопротивления и неприятия реформ очень высок. Как правило, везде на работу в первую очередь принимаются родственники и друзья руководства. 90% аналитической работы управлений выполняется «черными лошадками», которые могут хоть как-то думать, анализировать и что-то писать. Остальная армия назначенцев по блату (детей чиновников, председателей и министров) просто просиживает места или, еще хуже, вмешивается и использует место чиновника для обогащения или прочих личных целей. В итоге 90% реальной работы ведомства делается этими 5-10% квалифицированных, но обделенных всякими перспективами карьеры и мотивации сотрудников. Это к вопросу серьезной реформы по сокращению госаппарата, как минимум на 50%. Однако эта реформа невозможна, если высшее руководство не осознает, что непотизм и клановость должны быть принесены в жертву качеству и прозрачности госаппарата.

Нужны радикальные шаги и полный карт-бланш от первого лица государства. Возможно, нам нужно даже привлечь квалифицированных консультантов, кадровиков из Грузии, Казахстана или соседней Киргизии для проведения независимой переаттестации во всех министерствах и ведомствах с немедленным увольнением неспособных и некомпетентных работников.

Данной комиссии нужно оказать максимальную степень поддержки и даже защиты, наделить полной независимостью, иммунитетом, сделав решения коллегиальными, а их исполнение неукоснительным к исполнению. Решения должны контролироваться непосредственно президентом, а любой саботаж должен вести к немедленной смене руководства провинившегося ведомства.  

Немного статистики. На сегодня, согласно данным управления госслужбы при президенте, общее количество чиновников госсектора составляет 35000 человек, из которых 19000 – госслужащие. Хотя цифра в целом соотносится с аналогичными показателями других стран, для страны таких размеров как Таджикистан это много, особенно учитывая, что уровень компетенции и квалификации среднего чиновника очень и очень низок.

В 2011-2012 годах, согласно Закону о госбюджете, на финансирование органов власти и управления было выделено 555,7 млн. сомони и 634,8 млн. (соответственно), что составляет порядка 6,5 и 6,1% от всех расходов бюджета. Это уже значительно. Примерно столько же средств тратится на систему здравоохранения страны.   

…и личным примером

В начале 2012 года в Кыргызстане был презентован план мероприятий на 100 дней для реализации программы правительства КР на 2012 год «Стабильность и достойная жизнь». По словам вице-премьера Джоомарта Оторбаева, за эти три с лишним месяца будут заданы основные направления развития страны, которые положат начало серьезным переменам. Уже сокращено значительное количество министерств, ведомств. Главная цель программы - эффективный госаппарат, улучшение инвестиционного климата, реформы в правоохранительных органах. Главным элементом программы правительства являются структурные реформы, будут сокращены дублирующие функции ведомств.

Разработана программа оценки работы госорганов, которая состоит из трех уровней: количественный критерий, мониторинг общественного мнения и повышение рейтинга КР в мире. Будут введены регулярные опросы населения о работе министерств, ведомств и даже отдельных чиновников. Общественное мнение простого народа, наконец-то, будет играть пусть не решающую, но хоть какую-то роль в жизни страны.

По данным агентства «Кабар», в Кыргызстане при сокращении госаппарата на 20% будет сэкономлено 800 млн сомов. В 2012 году в бюджете на содержание госслужащих рассмотрено 4 млрд сомов. В целом будет сокращено 2 тысячи 237 человек. С учетом сокращения сотрудников министерств и ведомств эта сумма снизится до 3 млрд 200 млн сомов. Для госслужащих, попавших под сокращение, предусмотрены специальные программы по переобучению и переквалификации, чтобы в дальнейшем они могли обеспечить себя хорошей работой. Эти программы будут разрабатываться соответствующими ведомствами страны, скорее всего государственной кадровой службой и Социальным фондом. А приоритетность тех или иных сотрудников руководство министерств и ведомств будет определять самостоятельно

Приоритетные направления реформирования госаппарата предусматривают значительное сокращение госаппарата. В структуре правительства Кыргызстана уже сокращены 4 госоргана, что обеспечило значительное уменьшение бюджетных расходов. Сегодня рассматривается второй этап реформирования системы госуправления, касающийся повышения эффективности деятельности административных ведомств. Акцент был сделан на оптимизацию государственных функций и отказ от несвойственных и дублирующих функций госорганов. Так, при обсуждении и утверждении структуры правительства было ликвидировано семь ведомств – Госагентство по архитектуре и строительству, Агентство антимонопольного регулирования, Агентство по делам местного самоуправления, Комиссия по делам религий, Госинспекция труда, Агентство кинематографии и Госагентство по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Также глава правительства высказался в пользу сокращения расходов на содержание административных зданий и автомобильного транспорта. Предлагается сократить на 40 процентов (1200 машин) автопарк министерств и ведомств республики. До начала реформирования эта цифра равнялась 3028 автомобилям. Предполагается, что уменьшение количества машин позволит сэкономить до 140 миллионов сомов. Также в рамках оптимизации системы госуправления значительному сокращению подвергнется аппарат правительства Киргизии. Так, общее количество структурных подразделений будет сокращено с 20 до 14 единиц.

Но все же самой радикальной и эффективной реформой по оптимизации и сокращению госаппарата по праву считается грузинская. В своей книге о

реформе госуправления «Почему у Грузии получилось» экономист Лариса Буракова рассказывает об опыте реформы системы госуправления в одной из некогда самых коррумпированных республик бывшего СССР – Грузии. Автор затрагивает две темы: преобразование силовых органов и дебюрократизация экономики. В обоих случаях одним из шагов на пути обновления стала полная ликвидация неработающих учреждений, служивших рассадниками коррупции, и строительство новых институтов, с четко определенными функциями и с сотрудниками, прежде не занимавшимися поборами.

Главный результат реформ, начавшихся в 2004 году, состоит в том, что Грузия перестала быть советским государством. То, что сделала она за пять-шесть лет, не смогла сделать ни одна бывшая социалистическая страна. Произошла не просто смена элит, но и смена правил игры. Полное обновление госаппарата. Грузия пока не лидирует в рейтинге прозрачности, но она – абсолютный лидер по скорости изменения своего места в этом списке. Ни одна страна в мире не боролась с коррупцией такими темпами.

В Грузии произошло сокращение численности госслужащих в полтора-два раза. При этом в разных ведомствах процесс шел по-разному. Например, аппарат мэрии Тбилиси сократился с 2500 до 800 сотрудников, в Министерстве сельского хозяйства вместо 4374 стало 600 человек, в Минфине – вместо 5342 – 3673. Некоторые структуры видоизменились, были преобразованы, а некоторые исчезли полностью. Например, за реформы в экономике отвечал Каха Бендукидзе. Пристально анализировалось каждое министерство, каждый департамент, каждый отдел. Функции подразделений сопоставлялись с численностью сотрудников. Если возникали сомнения, Бендукидзе вызывал к себе целый отдел и спрашивал: «Вы что делаете?» Очень часто ответа на этот вопрос не было. Конечно, каждый чиновник любит порассуждать на тему, что его позиция – самая важная и что без него все рухнет, но Каха Автандилович – достаточно жесткий человек, и если он считал эти аргументы неубедительными, то не принимал их.

…Так и хочется спросить в конце: а нам что, слабо? Надеюсь, что нет, хотя надежда угасает с каждым днем. Самый важный вопрос: может ли система власти у нас в стране подвергнуться не косметическому ремонту, а пусть и болезненной, но все же серьезной реформе - через реальное сокращение и реструктуризацию аппарата и функций правительства, проведенных самостоятельно, или же власть просто не способна убрать «своих», обрекая страну на прозябание в лучшем случае и на социальные и экономические катаклизмы в худшем?